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A evolução histórica da segurança pública nas Constituições Brasileiras (1824–1988): Centralização, autoritarismo e a urgência de um novo paradigma municipal
A história da segurança pública no Brasil é marcada por permanências e rupturas que refletem o próprio percurso político do país. Cada Constituição incorporou, de forma direta ou indireta, a tensão entre centralização e autonomia, militarização e cidadania, controle estatal e participação social. Um elemento, entretanto, permanece constante: a ausência de um modelo integrado e democrático capaz de garantir efetivamente a segurança pública como direito fundamental e social do cidadão.
A seguir, desenvolve-se uma análise crítica da trajetória constitucional brasileira, demonstrando como os dispositivos sobre segurança pública foram moldados por contextos políticos, disputas federativas e interesses institucionais — culminando na Constituição de 1988, que inaugura uma nova compreensão, embora incompleta, da segurança como dever do Estado e direito do cidadão, e ainda hoje deixa espaço para debates urgentes sobre o papel dos municípios e das Guardas Municipais.
1. A Segurança Pública na Constituição de 1824: o Império e a centralização absoluta
A primeira Constituição brasileira não possuía um capítulo específico sobre segurança pública, mas tratava do tema de maneira fragmentada. Os Arts. 145 e 146 disciplinavam a Força Militar e a Guarda Nacional, consolidando a ideia de que a manutenção da ordem era prerrogativa do Imperador.
O modelo era claramente centralizador. A polícia, já existente desde 1808, funcionava como mecanismo de controle social e político, e não como estrutura de proteção cidadã. A ordem pública era compreendida como preservação da autoridade imperial, o que inaugurou um legado de centralização e militarização que perpassaria todo o século XIX.
2. Constituição de 1891: a República e a autonomia dos Estados
Com a Proclamação da República e o federalismo, a Constituição de 1891 incorporou mudanças importantes. Continuava sem um capítulo de segurança pública, mas introduziu princípios federativos que impactaram diretamente o tema:
- Art. 6º: garantia da “ordem e segurança internas”;
- Instituição das Forças Públicas estaduais, embriões das atuais Polícias Militares;
- A União mantinha o Exército e conservava o poder de intervenção.
A descentralização, entretanto, não significou democratização. Pelo contrário: cada Estado organizava suas forças públicas conforme interesses das elites regionais. Criou-se um mosaico de forças armadas estaduais altamente politizadas e, muitas vezes, usadas como instrumento de disputas oligárquicas.
3. Constituição de 1934: reorganização pós-Revolução de 1932
A Carta de 1934, marcada pelos efeitos da Revolução Constitucionalista, trouxe os primeiros contornos de um sistema nacional de segurança, embora ainda sem capítulo próprio.
Destacam-se:
- Art. 5º: competência da União para manter a ordem interna;
- Arts. 162 a 169: organização das Forças Armadas e das forças policiais estaduais;
- Consolidação da Polícia Militar como “força auxiliar do Exército”, subordinada ao modelo militar.
Essa vinculação institucional, criada em contexto de instabilidade política, gerou uma dualidade que persiste até hoje: forças policiais estaduais estruturadas à semelhança do Exército, mesmo em tempos de paz e sob demanda de policiamento comunitário.
4. Constituição de 1937: o Estado Novo e a segurança como instrumento de repressão
A Constituição outorgada por Getúlio Vargas representou o ápice do autoritarismo constitucional no Brasil. A segurança interna foi profundamente centralizada:
- Criação do Conselho de Segurança Nacional;
- Ampliação do poder presidencial sobre a ordem interna;
- Subordinação da polícia a um modelo abertamente autoritário.
A segurança pública deixou de ter qualquer vínculo com cidadania. Transformou-se em ferramenta de repressão política e social.
5. Constituição de 1946: retorno ao regime democrático, permanência do modelo policial militarizado
A Constituição de 1946 resgatou valores democráticos e abriu caminho para a reorganização institucional do país, mas manteve a estrutura policial herdada do Estado Novo:
- Estados seguiam responsáveis por suas Polícias Civis e Militares;
- As Polícias Militares permaneceram como forças auxiliares do Exército;
- Não houve criação de um capítulo específico para segurança pública.
A estrutura policial brasileira, portanto, continuou presa ao paradigma militar e ao distanciamento da sociedade civil, mesmo sob um regime democrático.
6. Constituição de 1967 e o regime militar: segurança nacional acima da segurança pública
No período ditatorial, a segurança passou a ser tratada sob o rótulo de segurança nacional, com forte influência da doutrina anticomunista:
- A segurança nacional recebeu capítulo próprio;
- A Polícia Federal foi formalizada e reorganizada;
- As polícias estaduais foram submetidas a rígidos controles militares;
- O Decreto-Lei 667/1969 extinguiu Guardas Civis estaduais e polícias uniformizadas como a Polícia Marítima, militarizando ainda mais o sistema.
A segurança pública passou a ser entendida como defesa do regime, e não como serviço ao cidadão.
7. A Constituição de 1988: segurança como direito e dever do Estado — mas com lacunas estruturais
A Constituição Cidadã representou uma ruptura histórica ao estabelecer, finalmente, um capítulo próprio sobre segurança pública (Art. 144), reconhecendo-a como:
“dever do Estado, direito e responsabilidade de todos”.
Porém, apesar da conquista democrática, o modelo permaneceu fragmentado:
- Reproduziu-se a divisão artificial entre Polícia Civil (investigativa) e Polícia Militar (ostensiva), criada no período ditatorial;
- Os municípios foram excluídos da estrutura de segurança pública, reduzidos à função acessória de proteção de bens, serviços e instalações;
- As Guardas Municipais, reconhecidas no §8º, não foram integradas ao Sistema Nacional de Segurança Pública como polícias municipais.
A Constituição de 1988 democratizou o discurso sobre segurança, mas manteve um modelo operacional arcaico, militarizado e incapaz de responder à complexidade da criminalidade contemporânea.
8. A urgência de um novo paradigma: municípios e Guardas Municipais na segurança pública básica
As cidades são hoje o principal palco da criminalidade. É nelas que:
- O crime organizado disputa território;
- O tráfico recruta jovens;
- A violência letal se concentra;
- A população demanda presença policial ostensiva, imediata e comunitária.
Nesse cenário, a exclusão dos municípios do eixo central da segurança pública tornou-se insustentável.
- As Guardas Municipais, presentes em mais de 1.200 municípios, já desempenham, na prática:
- Policiamento ostensivo comunitário e preventivo;
- Prisões em flagrante;
- Ações de busca pessoal e veicular;
- Proteção de escolas, parques, patrimônios, eventos e vias públicas;
- Apoio à Defesa Civil, Mobilidade Urbana e Assistência Social;
- Fiscalização do Código de Posturas dos Municípios;
- Preservação da tranquilidade da sociedade local;
- Policiamento ambiental;
- Pacificação de conflitos;
- Fiscalização de construção irregulares e de áreas invadidas.
A legislação atual (Lei 13.022/2014 — Estatuto Geral das Guardas Municipais) já reconhece 18 competências específicas e estrutura jurídica que confirma seu papel de polícia municipal de caráter ostensivo comunitário e preventivo.
Negar a integração plena das Guardas Municipais ao sistema nacional de segurança significa negar eficiência, negar realidade e negar cidadania.
Conclusão: a segurança pública como dever de todos os entes federativos
A história constitucional brasileira revela que, por quase dois séculos, o país tratou segurança pública como instrumento de poder — imperial, oligárquico, autoritário ou militar. Apenas em 1988 ela passou a ser reconhecida como direito fundamental e social do povo.
Mas ainda falta o passo decisivo: reconhecer os municípios como protagonistas da segurança pública básica.
O combate ao crime organizado, a prevenção da violência, o policiamento comunitário e a proteção sistêmica da população não podem depender exclusivamente de estruturas estaduais e federais.
As Guardas Municipais são, hoje, a força mais próxima do cidadão. Por isso, precisam ser fortalecidas, integradas e reconhecidas como Polícias Municipais, com papel estratégico no policiamento ostensivo, comunitário e preventivo.
Sem a participação plena dos municípios, não haverá segurança pública eficaz, moderna e democrática. E sem Guardas Municipais fortalecidas, não haverá proteção real ao cidadão no lugar onde ele vive: a cidade.
Reinaldo Monteiro, GCM de Barueri-SP, Presidente da AGM BRASIL, Bacharel em Direito com especialização em Direito Constitucional e Administrativo, Consultor em Segurança Pública, Palestrante e ex-Diretor da Secretaria Nacional de Direitos Humanos.
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