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A tramitação da Proposta de Emenda à Constituição nº 18 de 2025 no Congresso Nacional visa promover alterações profundas na arquitetura da segurança pública brasileira. Entre as inovações introduzidas pela proposição aprovada pela Câmara dos Deputados em 04 de março de 2026, sob a presidência do Deputado Hugo Motta e agora aprovada na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania – CCJ no Senado Federal, destaca-se a inserção das polícias municipais no rol dos órgãos de segurança pública do artigo 144, inciso VII, da Constituição Federal. Essa medida veio acompanhada de diversos regramentos disciplinadores no parágrafo 8º-A do referido artigo, prevendo as balizas para a criação da nova corporação (Polícia Municipal) ou para a transformação dos cargos das carreiras das atuais guardas municipais em Polícias Municipais.
Ocorre que o constituinte derivado condiciona a elegibilidade dos entes locais à satisfação cumulativa de requisitos expressos nos incisos I e II do mencionado parágrafo 8º-A do artigo 144. De forma específica e restritiva, a alínea “a” do inciso II do parágrafo 8º-A estabelece a exigência de que os municípios “demonstrem capacidade financeira, por meio de RECEITA PRÓPRIA, compatível com a manutenção da corporação”. Esse requisito é especialmente cruel e ignora o pacto federativo no que diz respeito a repartição tributária, de forma a “CONDENAR” a maioria dos municípios a categoria de subespécie no âmbito da segurança pública.
O presente artigo examina, sob a ótica crítica do direito financeiro e constitucional, o impacto desse requisito restritivo. Analisam-se os dados oficiais e diagnósticos fiscais sobre a real autonomia orçamentária dos municípios brasileiros, demonstrando que a vinculação da segurança pública municipal à capacidade de custeio exclusivamente por receitas próprias condena a maioria esmagadora das cidades à insegurança institucionalizada, aprofunda a desigualdade federativa e sacrifica a população mais vulnerável, destinatária primordial do policiamento ostensivo, comunitário e de proximidade.
A falácia da autonomia fiscal baseda exclusivamente em receitas próprias
O desenho federativo concebido pela Carta da República de 1988 não estruturou os entes municipais como ilhas autossuficientes em termos de arrecadação tributária direta. A arrecadação própria stricto sensu, composta substancialmente por tributos como ISS, IPTU, ITBI, taxas municipais e contribuição de melhoria, não reflete o volume total de recursos necessários para o custeio da complexa máquina pública municipal. A própria sistemática de repartição de receitas tributárias, que assegura transferências constitucionais como o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), compõe a receita de direito do ente local e materializa o federalismo cooperativo de redistribuição de riquezas.
Conforme evidenciado pelo diagnóstico técnico da Associação Nacional de Guardas Municipais do Brasil (AGM Brasil) e pelo Índice Firjan de Gestão Fiscal (IFGF 2025), baseado em dados fiscais oficiais consolidados de 2024 declarados ao Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (Siconfi/STN), a média nacional de receitas geradas pelo esforço de arrecadação própria e potencial econômico local representou apenas 24,2% da receita total dos municípios. Isso demonstra que 75,8% dos recursos que sustentam os municípios brasileiros decorrem de transferências intergovernamentais e redistribuições tributárias.
A análise do indicador Índice Firjan de Gestão Fiscal (IFGF) Autonomia em 5.129 municípios revelou que 61,9% das cidades (3.175 municípios) encontram-se em situação crítica ou difícil de autonomia fiscal. Mais alarmante é o fato de que 1.282 municípios, equivalentes a 25% do total avaliado, obtiveram nota zero no índice de autonomia, não arrecadando receitas locais suficientes sequer para custear as despesas elementares da estrutura do Poder Executivo e da Câmara de Vereadores.
Essa disparidade é fortemente acentuada pelo porte populacional. Enquanto municípios com mais de 100 mil habitantes alcançaram média de 0,8251 ponto em autonomia fiscal, os municípios com até 20 mil habitantes, que representam 68,6% de todas as cidades brasileiras, obtiveram uma média crítica de apenas 0,3726 ponto. A dependência das transferências constitucionais não decorre de desídia administrativa, mas de uma base econômica local exígua e da centralização tributária nacional.
Mesmo o percentual de 38,1% dos municípios (1.954 cidades) classificados nas faixas boa ou excelente pelo INDICADOR DE AUTONOMIA não pode ser considerado autossuficiente para criar e manter novos serviços de segurança pública com receitas próprias. O teste metodológico do Índice Firjan de Gestão Fiscal (IFGF) afere apenas a cobertura das despesas administrativas básicas do gabinete do prefeito e do legislativo local, e não o custeio de políticas públicas complexas como saúde, educação infantil, saneamento e segurança urbana. Desse modo, o universo real de municípios capazes de financiar integralmente suas corporações policiais apenas com arrecadação própria é drasticamente inferior, configurando um privilégio restrito a poucos centros metropolitanos de alta densidade econômica.
O requisito da alínea “A” do Inciso II do §8º-A e a condenação à insegurança institucional
Ao impor que a elegibilidade municipal para instituir a polícia municipal ou o devido reconhecimento das atuais guardas municipais em polícias municipais dependam da comprovação de “capacidade financeira, por meio de receita própria, compatível com a manutenção da corporação” (art. 144, §8º-A, II, “a”), a PEC 18 de 2025 estabelece uma barreira fiscal intransponível para mais de quatro quintos dos municípios do país.
Ao desconsiderar as transferências constitucionais de partilha federativa e exigir lastro orçamentário fundado exclusivamente em tributos de arrecadação direta, a proposta condena a esmagadora maioria dos municípios brasileiros à completa impossibilidade jurídica de transformar (reconhecer) suas guardas municipais em polícias municipais ou de constituir novos órgãos. Cria-se o fenômeno perverso da descentralização da responsabilidade social sem a correspondente viabilização dos meios de financiamento.
Essa restrição normativa gera um vazio de proteção estatal nos territórios mais vulneráveis do país. Onde o Estado-membro não consegue fazer presente o efetivo da polícia ostensiva estadual em patamares suficientes, os municípios menores e médios restarão impedidos de suprir as lacunas locais de segurança por meio de uma corporação formalmente reconhecida e estruturada em carreira. Enquanto grandes capitais e polos industriais ostentam orçamentos bilionários de IPTU e ISS para custear corporações modernas e equipadas, os pequenos municípios, que abrigam dezenas de milhões de cidadãos, serão apartados da política pública de segurança integrada e totalmente impedidos que cumprirem com suas obrigações dentro do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), pois, a Lei nº 13.675 de 2018, determina que todo município tenha um plano municipal de segurança pública.
Agravamento da desigualdade social e sacrifício do policiamento comunitário
A segurança pública é dever de todo Ente Federado e constitui direito social e fundamental de todo cidadão, sendo que, esse dever do Estado (Ente Federado) é exercido em regime de cooperação federativa para a preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio. O modelo de polícia municipal ou guarda municipal vocaciona-se, por essência, à segurança urbana, à mediação de conflitos e ao policiamento ostensivo e comunitário, atuando na raiz territorial dos problemas de convivência e violência cotidiana.
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 656 de Repercussão Geral, reconheceu expressamente a relevância constitucional dessa atuação comunitária de proximidade pelas corporações municipais:
EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. GUARDA CIVIL. LEI DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO Nº 13.866/2004, ART. 1º, I. POLICIAMENTO PREVENTIVO E COMUNITÁRIO. ATRIBUIÇÕES. ART. 144, § 8º, DA CF. SEGURANÇA PÚBLICA. REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 656. ATUAÇÃO LEGISLATIVA MUNICIPAL. LIMITES. ESTATUTO GERAL DAS GUARDAS MUNICIPAIS (LEI 13.022/2014). SISTEMA ÚNICO DE SEGURANÇA PÚBLICA (LEI 13.675/2018). FEDERALISMO COOPERATIVO. ÓRGÃO INTEGRANTE DA SEGURANÇA PÚBLICA. PRECEDENTES. COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS PARA A CRIAÇÃO E INSTALAÇÃO DE GUARDAS MUNICIPAIS DESTINADAS À PROTEÇÃO DOS BENS, SERVIÇOS E INSTALAÇÕES MUNICIPAIS. RECURSO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. 1. A competência legislativa municipal estabelecida no artigo 144, § 8º, da Constituição Federal, segundo o qual ‘os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”, é o thema iudicandum sob julgamento. 2. In casu, impugna-se, mediante recurso extraordinário, o acórdão do Tribunal de Justiça de São Paulo que julgou procedente a ação direta ajuizada pelo Ministério Público paulista, declarando a inconstitucionalidade do inciso I do artigo 1º da Lei Municipal nº 13.866/2004. segundo o qual cabe à Guarda Civil Metropolitana “exercer, no âmbito do Município de São Paulo, o policiamento preventivo e comunitário, promovendo a mediação de conflitos e o respeito aos direitos fundamentais dos cidadãos”. Em razão da declaração de inconstitucionalidade, o legislador local deu nova redação ao texto, mantendo, em essência, seu sentido e alcance, nos seguintes termos: “I – exercer, no âmbito do Município de São Paulo, as ações de segurança urbana, em conformidade com as diretrizes e programas estabelecidos pela Secretaria Municipal de Segurança Urbana, promovendo o respeito aos direitos humanos”. 3. A referida norma se revela compatível com a Constituição da República, porquanto: (i) o conteúdo semântico do poder normativo conferido ao legislador municipal se compatibiliza com a repartição constitucional de competências; (ii) as Guardas Municipais atuam diretamente na área de segurança pública, por força do artigo 144 da Constituição Federal; (iii) a atribuição de policiamento preventivo e comunitário à Guarda Municipal não viola o pacto federativo, porquanto se insere em desenho normativo de cooperação entre os entes em prol da segurança pública, dever do Estado. (A) O poder normativo conferido ao legislador municipal deve se compatibilizar com a repartição constitucional de competências 4. A segurança pública é incluída pela Constituição Federal no rol dos direitos fundamentais sociais (art. 6º) e sua concretização como dever do Estado e responsabilidade de todos, com vistas à preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio (art. 144). Em especial, no que se refere expressamente às Guardas Municipais, a Constituição Federal faculta aos Municípios sua criação, para proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei (§8º). 5. Ex positis, VOTO PELO PROVIMENTO do recurso extraordinário com repercussão geral, a fim de declarar a constitucionalidade do artigo 1º, inciso I, da Lei 13.866/2004 do Município de São Paulo, tanto em sua redação original como na redação dada pela Lei 14.879/2009, fixando-se a seguinte tese: “É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF. Conforme o art. 144, § 8º, da Constituição Federal, as leis municipais devem observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional”.
(RE 608588, Relator(a): LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 20-02-2025, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-s/n DIVULG 21-08-2025 PUBLIC 22-08-2025)
Ao condicionar essa vertente essencial de proteção comunitária à capacidade de geração de receita própria estrita, a PEC 18 de 2025 institucionaliza uma segregação territorial da segurança pública. As populações residentes em municípios de menor porte econômico, áreas periféricas e regiões mais empobrecidas são justamente as que mais dependem da presença da polícia municipal (guarda municipal) ostensiva, comunitária e de proximidade para a salvaguarda de escolas, postos de saúde, logradouros, segurança viária, proteção e defesa do meio ambiente, proteção e defesa das mulheres, proteção preventiva das famílias, do patrimônio local e da proteção sistêmica das pessoas que utilizam os serviços e bens públicos dos municípios.
O sacrifício imposto pelo requisito fiscal atinge de forma direta as pessoas mais pobres e vulneráveis. Estas ficarão desprovidas do policiamento ostensivo e comunitário municipal, enquanto os grandes centros urbanos concentrarão corporações policiais locais bem remuneradas e equipadas, aprofundando o abismo social brasileiro. A segurança pública comunitária deixará de ser um direito fundamental universal para se converter em um artigo de luxo disponível apenas para as administrações municipais com superávit de arrecadação tributária direta.
Negar a possibilidade de universalização da segurança pública é negar o direito fundamental do povo à segurança
A inserção da alínea “a” no inciso II do parágrafo 8º-A do artigo 144 da Constituição Federal, nos termos da redação da PEC 18 de 2025 aprovada na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania – CCJ no Senado Federal, representa um grave equívoco estrutural e um retrocesso no fortalecimento da Segurança Pública, enfraquecendo e rachando o alicerce o Sistema Único de Segurança Pública, de modo que, o mencionado requisito irá impossibilitar a maioria das guardas municipais de serem devidamente reconhecidas como polícias municipais esvaziando suas atribuições no policiamento ostensivo e comunitário e, sem uma base de sustentação robusta que possibilite as forças de segurança estaduais utilizarem seus recursos materiais e humanos no combate ao crime organizado e no combate aos crimes de maior potencial ofensivo, teremos um grande “APAGÃO OPERACIONAL”, uma vez que as guardas municipais representam a 2ª maior força de segurança pública do país, de acordo com estudo do Fórum Brasileiro de Segurança Pública (Raio X das Forças de Segurança ).
Ao confundir solidez orçamentária global com arrecadação própria estrita e ignorar o modelo constitucional de federalismo cooperativo fiscal, o dispositivo inviabiliza o acesso de mais de 75% dos municípios à prerrogativa de possuírem POLÍCIAS MUNICIPAIS organizadas e valorizadas, seja pela criação ou pelo devido RECONHECIMENTO DAS ATUAIS GUARDAS MUNICIPAIS (2ª maior força de segurança pública do país).
Para evitar a consolidação de um quadro de insegurança generalizada nos rincões do país e a violação dos princípios da isonomia e da proteção social, impõe-se ao Senado Federal a correta revisão, supressão ou reformulação urgente dos requisitos previstos nos incisos I e II do §8-A do artigo 144 e, em especial uma demasiada atenção ao requisito que exige “RECEITA PRÓPRIA” para que os municípios possam garantir para o povo aquilo que já DEVER CONSTITUCIONAL, qual seja, SEGURANÇA PÚBLICA BÁSICA.
A capacidade financeira do ente local deve ser mensurada pela sua Receita Corrente Líquida global, incluindo as transferências constitucionais obrigatórias e os fundos de repasse federativo, assegurando que o direito à segurança pública comunitária e de proximidade contemple todas as camadas da sociedade brasileira, sem discriminação de capacidade fiscal territorial, bem como, assegurar que todas as Guardas Municipais já existentes e devidamente regulamentadas possam continuar a exercerem suas atribuições de POLICIAMENTO OSTENSIVO, COMUNITÁRIO E DE COMBATE A CRIMES AMBIENTAIS com excelência.
Reinaldo Monteiro, GCM de Barueri-SP, Bacharel em Direito, Pós-graduado em Direito Constitucional e Administrativo, Mestrando em Gestão e Políticas Públicas pela FGV com especialização em Urbanismo Social e Segurança Pública pelo INSPER e Membro do Fórum Brasileiro de Segurança Pública.
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