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Segurança Pública Básica: por que a aprovação da PEC 37/2022 fortalece o direito fundamental do cidadão e os recursos dos municípios – por Reinaldo Monteiro

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A Proposta de Emenda à Constituição nº 37, de 2022 (PEC 37/2022) propõe alterar o art. 144 da Constituição Federal para incluir, em seus incisos, as guardas (ou polícias) municipais e os agentes de trânsito entre os órgãos que compõem a segurança pública. Aprovada por ampla maioria no Senado Federal, a proposta tramita atualmente na Câmara dos Deputados, sob relatoria designada na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC). Mais do que um ajuste de texto, a emenda tem efeitos concretos sobre a vida das pessoas: ela consolida o acesso do cidadão à chamada segurança pública básica e abre caminho para que os municípios recebam, de forma mais isonômica, recursos federais destinados à segurança.

Este artigo expõe os benefícios da PEC 37/2022 para a população, com foco no direito social à segurança previsto no art. 6º da Constituição, no conceito de segurança pública básica e na questão central do financiamento — em especial o acesso ao Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP).

O que é “segurança pública básica”

A expressão segurança pública básica descreve a camada de proteção mais próxima do cidadão — aquela que se realiza no território do município, no cotidiano de praças, escolas, postos de saúde, terminais e logradouros públicos. É a segurança de proximidade, preventiva e comunitária, que antecede e complementa a atuação investigativa e repressiva das polícias estaduais.

O argumento, defendido por entidades das guardas municipais e por especialistas do setor, parte do art. 6º da Constituição, que arrola a segurança como direito social. Sendo um direito social, sua garantia é dever de todos os entes federados, inclusive do município — o ente mais próximo da população e, por isso, o primeiro a ser demandado quando falta proteção na ponta. A comparação mais usada é com a saúde: assim como o Sistema Único de Saúde (SUS) oferece a atenção básica por meio de unidades locais, defende-se que o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) tenha uma “unidade básica de segurança” operada pelo município, com a guarda municipal como protagonista.

Esse papel não é uma criação nova. O art. 144, § 8º, da Constituição já autorizava os municípios a constituir guardas para a proteção de seus bens, serviços e instalações — fórmula que, lida em conjunto com o Estatuto Geral das Guardas Municipais (Lei nº 13.022/2014), abrange muito mais do que o patrimônio físico: alcança a vida e a incolumidade das pessoas que utilizam esses espaços e serviços públicos. A PEC 37/2022, portanto, não inventa atribuições; ela constitucionaliza uma realidade já existente e reconhecida pela legislação e pela jurisprudência.

Uma realidade já reconhecida pela lei e pelos tribunais

A trajetória normativa que sustenta a PEC é sólida. A Lei nº 13.022/2014 conferiu às guardas municipais natureza de instituição de caráter civil, uniformizada e armada, com competências próprias de segurança pública. A Lei nº 13.675/2018 instituiu o SUSP e incluiu expressamente as guardas municipais e os agentes de trânsito como integrantes operacionais do sistema, ao lado das polícias federal, civis e militares, e os municípios como integrantes estratégicos.

No Supremo Tribunal Federal, a ADI 5.780 reconheceu a constitucionalidade do Estatuto das Guardas Municipais; a ADPF 995 declarou inconstitucionais as interpretações que excluam as guardas do sistema constitucional de segurança pública e afirmou que assim como os demais órgãos policiais podem efetuar prisões em flagrante; e a ADI 6.621 flexibilizou a leitura do rol do art. 144, superando a tese de taxatividade rígida. No Tema 656 da repercussão geral, a Corte reconheceu a constitucionalidade do exercício de policiamento ostensivo e comunitário pelas guardas. Já o Superior Tribunal de Justiça, em recursos repetitivos, atribuiu aos agentes de trânsito natureza de atividade policial.

Apesar desse arcabouço favorável, ainda persiste insegurança jurídica. Como a disciplina das guardas e da segurança viária está nos parágrafos 8º e 10 do art. 144, e não nos incisos, instâncias ordinárias e órgãos de controle podem suscitar dúvidas sobre os limites de atuação dessas categorias. A inserção expressa nos incisos — objeto da PEC — encerra essa controvérsia topográfica e dá simetria às forças de segurança municipais.

O ponto decisivo para os municípios: acesso a recursos federais

Reconhecer o papel das guardas municipais e dos agentes de trânsito tem uma consequência prática direta: financiamento. Segurança pública custa dinheiro — equipamentos, viaturas, capacitação, tecnologia e valorização dos profissionais. E é justamente no financiamento que hoje se concentra uma das maiores desigualdades entre os entes federados.

Como funciona o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP)

O FNSP, criado pela Lei nº 13.756/2018, é o principal mecanismo federal de financiamento da segurança pública no país. Ele apoia projetos e ações em segurança e prevenção à violência, com recursos aplicados sobretudo em reequipamento, treinamento e qualificação das forças, incluindo as guardas municipais. O modelo de repasse, porém, trata os municípios de forma distinta: a lei prevê a transferência obrigatória (fundo a fundo) para os Estados e o Distrito Federal, mas não os inclui como beneficiários diretos dessa modalidade. Os municípios só conseguem acessar o fundo por meio de convênios, contratos de repasse ou instrumentos congêneres, após cumprirem diversos requisitos burocráticos.

Os números evidenciam a distorção. Conforme dados divulgados em 2025, o FNSP repassou em torno de R$ 2,5 bilhões a Estados e ao Distrito Federal no ano de referência, dos quais cerca de R$ 1,12 bilhão por transferência obrigatória; nenhum recurso foi distribuído diretamente aos municípios. Há guarda municipal em aproximadamente um de cada quatro municípios brasileiros, com efetivo estimado em torno de 100 mil profissionais — uma força de trabalho expressiva que opera com acesso limitado ao principal fundo federal da área.

O paralelo com a saúde e a tese da isonomia federativa

A reivindicação das entidades é que o SUSP funcione como o SUS na questão das transferências: repasses fundo a fundo diretos da União para os municípios, como ocorre na saúde desde os anos 1990 e como já acontece entre União e Estados na própria segurança. O argumento jurídico central é de isonomia federativa: se o município tem o dever constitucional de prover segurança pública básica e mantém uma guarda municipal que integra operacionalmente o SUSP, é incoerente que ele seja o único ente sem acesso direto e obrigatório aos recursos do fundo.

Vários projetos de lei tramitam no Congresso para corrigir esse descompasso — alterando a Lei nº 13.756/2018 para garantir transferências diretas a municípios que mantenham guarda municipal, plano municipal de segurança pública e fundo municipal de segurança pública. A discussão demonstra que o reconhecimento das guardas municipais é o pressuposto lógico do financiamento: quanto mais sólido e expresso o status constitucional dessas instituições, mais difícil torna-se negar-lhes o acesso isonômico aos recursos.

Onde a PEC 37/2022 entra

A PEC 37/2022 atua exatamente sobre esse pressuposto. Ao inserir as guardas municipais (polícias) municipais e os agentes de trânsito nos incisos do art. 144, a emenda eleva e estabiliza o status constitucional dessas categorias, eliminando a fragilidade argumentativa de que estariam fora do núcleo dos órgãos de segurança pública. Com isso, fortalece a base jurídica para que os municípios pleiteiem — e a União estruture — mecanismos de repasse direto e obrigatório, retirando o financiamento da segurança municipal da zona cinzenta dos convênios pontuais e burocráticos.

Em síntese, a sequência é clara: reconhecimento constitucional ➜ simetria com as demais forças ➜ legitimidade para acesso isonômico ao FNSP ➜ mais recursos aplicados na ponta ➜ mais segurança pública básica para o cidadão.

Os benefícios concretos para a população

O impacto da PEC se traduz em ganhos tangíveis para quem vive nas cidades:

Presença do Estado na ponta. Em áreas periféricas e municípios menores, onde o efetivo policial estadual costuma ser insuficiente, a guarda municipal é, com frequência, a força de segurança mais presente. Reconhecê-la e financiá-la adequadamente amplia o policiamento de proximidade e a prevenção no dia a dia.

Segurança jurídica das ações. Com status constitucional expresso, diminui o risco de que prisões em flagrante, abordagens e diligências preventivas sejam questionadas por argumentos meramente formais — o que protege tanto o agente quanto a validade da prova e, em última análise, o cidadão.

Cooperação federativa mais eficiente. Fortalecidas, as polícias municipais cuidam da segurança de proximidade e das infrações que afetam o cotidiano, permitindo que as polícias estaduais concentrem esforços em investigações complexas e no patrulhamento regional. O resultado é um sistema mais coeso, sem vácuos de proteção.

Trânsito mais seguro. O reconhecimento dos agentes de trânsito valoriza a segurança viária como componente da segurança pública, reforçando a prevenção de sinistros e a proteção da vida nas vias.

Valorização profissional. A formalização abre caminho para melhores condições de trabalho, planos de carreira mais robustos e acesso direto a recursos federais — fatores que se convertem em serviço de melhor qualidade para a população.

Por que aprovar é urgente

O Brasil convive com um sentimento difuso de insegurança e com uma relação entre efetivo policial e população historicamente abaixo da média internacional. Diante disso, deixar de aproveitar plenamente a força de trabalho já existente nas guardas municipais — e privá-las de financiamento isonômico — é um desperdício que recai sobre o cidadão. A PEC 37/2022, somada às iniciativas que ampliam o acesso ao Fundo Nacional de Segurança Pública, oferece uma resposta de baixo custo institucional e alto impacto social: usa estruturas que já existem, pacifica controvérsias jurídicas e direciona recursos para onde a demanda por proteção é mais imediata.

Portanto, a aprovação da PEC 37/2022 é, antes de tudo, uma medida em favor do cidadão. Ao constitucionalizar o papel das guardas (polícias) municipais e dos agentes de trânsito, a emenda dá densidade ao direito social à segurança pública básica, reconhece o município como garantidor de primeira linha e cria a base necessária para um financiamento federal mais justo. Reconhecimento constitucional e acesso a recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública caminham juntos: sem o primeiro, o segundo permanece frágil; com ambos, a segurança de proximidade deixa de depender de convênios incertos e passa a ser política pública estável, em benefício direto da população brasileira.

Reinaldo Monteiro, GCM de Barueri-SP, Presidente da AGM BRASIL, Bacharel em Direito com especialização em Direito Constitucional e Administrativo, Consultor em Segurança Pública, Palestrante e ex-Diretor da Secretaria Nacional de Direitos Humanos.

Os textos, análises e opiniões publicados nesta coluna são de responsabilidade exclusiva de seu(sua) autor(a) e não refletem, necessariamente, a posição editorial do portal Hora de São Paulo.

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“POLÍCIA MUNICIPAL JÁ!” — O grito que virou sussurro na hora do voto – por Reinaldo Monteiro

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Há uma cena que se repete com irritante frequência nos corredores do Congresso Nacional, nas redes sociais de deputados federais e nos palanques políticos espalhados pelo Brasil. Um parlamentar se levanta, ergue o punho, olha para a câmera e declama com convicção: “Sou a favor da Polícia Municipal! As Guardas Municipais precisam ser reconhecidas! POLÍCIA MUNICIPAL JÁ!” O vídeo viraliza, os guardas municipais compartilham satisfeitos, as associações agradecem o apoio e o deputado colhe os aplausos merecidos de uma categoria que soma mais de 130 mil profissionais dedicados à segurança pública de suas comunidades.

Só que no dia da votação, esse mesmo deputado aprovou a PEC 18/2025 — um texto que, na prática, não reconheceu absolutamente nada. Um texto que criou outro órgão policial no papel, carregado de amarras burocráticas tão absurdas que jamais sairão da teoria. Um texto que, no lugar de coroar décadas de história, sacrifício e evolução jurídica das guardas municipais, as jogou literalmente no lixo.

Isso tem nome. Chama-se hipocrisia. E esta hipocrisia custa vidas.

O que o STF já havia pacificado — e os deputados ignoraram

Antes de qualquer análise política, é preciso situar o leitor no patamar jurídico onde as guardas municipais já se encontravam antes da aprovação da PEC 18 na Câmara dos Deputados, em 4 de março de 2026.

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADPF 995, reconheceu categoricamente as Guardas Municipais como órgãos plenos de Segurança Pública, independentemente de sua localização topográfica no artigo 144 da Constituição Federal. As palavras do Ministro Alexandre de Moraes foram cristalinas: “O deslocamento topográfico da disciplina das guardas municipais no texto constitucional não implica a desconfiguração do órgão como agente de segurança pública.”

Não bastasse isso, em fevereiro de 2025 — apenas um ano antes da vergonhosa aprovação da PEC 18 na Câmara — o plenário do STF fixou a tese do Tema 656 da Repercussão Geral, no julgamento do RE 608.588, com a seguinte redação histórica: “É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário.”

Leia com atenção: a Suprema Corte do país, por maioria, reconheceu que as guardas municipais já realizam — e podem realizar — o policiamento ostensivo e comunitário. O mesmo STF que o Congresso Nacional afirma respeitar. O mesmo STF cujas decisões têm efeito vinculante para todos os poderes da República.

Pois bem. O que os deputados fizeram com essa conquista histórica? Ignoraram-na olimpicamente. Aprovaram um texto que contradiz, na essência, aquilo que a mais alta corte do país acabara de consolidar.

A armadilha semântica: Transformar Não é Reconhecer

O coração podre da PEC 18, do jeito como foi aprovado na Câmara, está no seu artigo 2º. Ali, está escrito que o quadro de servidores das novas polícias municipais será preenchido “pela transformação dos cargos das respectivas carreiras das guardas municipais que já tiverem atendido ao previsto no §8º-A do art. 144.”

Parece razoável à primeira leitura. Mas juridicamente, é uma bomba relógio.

Transformar não é reconhecer. Quando você transforma um cargo, você está implicitamente declarando que o cargo anterior não era aquilo em que ele está sendo transformado. Em outras palavras: ao “transformar” guardas municipais em policiais municipais, os deputados afirmam, na linguagem do direito constitucional, que as guardas municipais de hoje não são polícias. Isso confronta diretamente a jurisprudência do STF, abre flanco para décadas de judicialização retroativa e joga contra a parede todos os direitos adquiridos de mais de 130 mil profissionais.

E mais: essa transformação só ocorre para as guardas que “já tiverem atendido” aos novos requisitos do §8º-A. E quais são esses requisitos? Uma acreditação periódica por um Conselho Estadual de Segurança Pública, conforme padronização prevista em lei federal. Qual lei federal? A que ainda não existe. A que precisará ser debatida, votada, aprovada e regulamentada. A Lei nº 13.022/2014 (o Estatuto das Guardas Municipais) levou anos para ser aprovada — e isso numa época em que o tema tinha muito menos complexidade política do que tem hoje.

Caso o Senado aprove a proposta com texto atual, o resultado prático é matemático e brutal: no dia da promulgação da PEC 18, nenhuma guarda municipal do Brasil será transformada em polícia municipal. Zero. Nenhuma. Porque a lei federal não existe, porque os Conselhos Estaduais necessitarão de regulamentação, porque a acreditação não foi feita, porque o processo não começou. A categoria que os deputados dizem defender acordará no dia seguinte à promulgação em um limbo jurídico ainda maior e com retrocessos gigantescos — porque agora a nova redação constitucional reserva o policiamento ostensivo à futura “Polícia Municipal” que não existe, criando dúvidas jurídicas sobre o que as guardas podem ou não podem fazer enquanto aguardam uma regulamentação que, historicamente, pode levar entre dez e vinte anos.

O funil que exclui os pobres

A crueldade do texto aprovado vai além da semântica. O §8º-A do artigo 144, inserido pela PEC, estabelece que para criar uma Polícia Municipal, o município precisa demonstrar “capacidade financeira, por meio de receita própria, compatível com a manutenção da corporação.”

Parece justo. Não é.

Segundo dados do IBGE, cerca de 54% dos municípios brasileiros estão no vermelho fiscal. A maioria deles depende fundamentalmente de repasses constitucionais do Fundo de Participação dos Municípios para sobreviver. Esses municípios — que ironicamente são aqueles onde a presença de segurança pública é mais escassa e onde a criminalidade consegue se instalar com mais facilidade — serão automaticamente excluídos da possibilidade de ter uma Polícia Municipal.

O resultado é o aprofundamento de uma segurança pública de duas velocidades: municípios ricos com polícia própria e municípios pobres abandonados à própria sorte. Exatamente o oposto do que prega o discurso de qualquer deputado que se diz compromissado com a segurança pública do povo brasileiro.

E o financiamento? O §11 do artigo 144 estabelece que os recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública “poderão” ser distribuídos entre estados, DF e municípios. O verbo modal “poderão” — em vez do “deverão” que constava no texto original da PEC — transforma a promessa de recursos numa possibilidade vaga e sem compromisso. A lei atual do fundo sequer inclui municípios para repasse direto. Resultado: a PEC não garante um único centavo de repasse automático para financiar a segurança pública municipal que ela pretende criar.

O Apagão Operacional: Guardas Ambientais na Extinção

O §5º do artigo 144-A, inserido pela PEC, lista os órgãos competentes para prevenir e reprimir infrações praticadas por organizações criminosas e crimes ambientais. Esses órgãos são os previstos nos incisos I a VI do artigo 144. As Polícias Municipais, criadas pela PEC, estão no inciso VII. As Guardas Municipais permanecem no parágrafo 8º.

Conclusão: nem as futuras Polícias Municipais nem as atuais Guardas Municipais estão no rol de órgãos competentes para combater crimes ambientais e milícias privadas.

Isso significa que as hoje tão eficientes Guardas Ambientais — que atuam cotidianamente na proteção de rios, parques, unidades de conservação e patrimônio natural nos municípios — podem ser proibidas de atuar nessas áreas, por falta de previsão constitucional expressa. Uma exclusão tática que beira o absurdo, e que foi inserida num texto que seus autores chamam, sem nenhum constrangimento, de “avanço para a segurança pública”.

A Quebra do Pacto Federativo

O artigo 24, inciso XIX, da PEC transfere para os Estados a competência para legislar sobre organização, competências, garantias, direitos e deveres das guardas municipais. Na prática, isso retira dos municípios a autonomia para gerir suas próprias instituições, permitindo que governadores imponham regras que podem não ter nada a ver com as necessidades locais.

A Lei Federal nº 13.022/2014 — o Estatuto Geral das Guardas Municipais, conquistado com décadas de luta da categoria — perderá gradualmente sua eficácia à medida que cada estado criar sua própria legislação. Em vez de um padrão nacional coerente, teremos 27 regimes diferentes, conflitantes entre si, fragmentando a identidade nacional das guardas municipais e criando um caos jurídico sem precedentes.

O prefeito eleito pelo povo de seu município para cuidar da segurança local perderá o controle prático de sua própria guarda municipal para o governador do estado. Isso é federalismo às avessas. Isso é o contrário do que a Constituição de 1988 pretendeu construir.

A Hipocrisia Desnuda

É preciso dizer com todas as letras: os deputados que gritaram “Polícia Municipal já!” e votaram por este texto não foram corajosos. Foram covardes. Aprovaram um texto que satisfaz o discurso político sem nada entregar de concreto. Uma PEC que cria uma polícia municipal que não existirá amanhã, que não existirá em dez anos, que provavelmente não existirá nos municípios onde mais se precisa dela — e que, enquanto não existe, enfraquece o único instrumento real que hoje opera nos territórios municipais: a Guarda Municipal.

O Supremo Tribunal Federal deu o caminho. O STF disse, com todas as palavras, que as guardas municipais são órgãos de segurança pública e que podem realizar o policiamento ostensivo e comunitário. Bastava aos deputados positivar essa jurisprudência no texto constitucional, reconhecendo as guardas municipais como polícias municipais de pleno direito, sem condicionantes, sem acreditações estaduais, sem filtros financeiros, sem vacatio legis de décadas.

Em vez disso, escolheram o caminho da ilusão. Aprovaram um texto que promete tudo e entrega nada. Um texto que em vez de reconhecer os 130 mil guardas municipais que já estão nas ruas, já salvam vidas, já realizam prisões em flagrante, já combatem o crime — os condiciona a um processo kafkiano de transformação que, na melhor das hipóteses, levará décadas para completar.

Guardas municipais merecem respeito. Merecem reconhecimento. Merecem que os parlamentares que batem no peito diante das câmeras tenham a mesma coragem na hora de apertar o botão do voto.

O Senado Federal tem agora a oportunidade histórica de corrigir este equívoco — os Senadores podem e, DEVEM resgatar o texto da PEC 37/2022, aprovado na casa por unanimidade, que de fato reconheceu todas as guardas municipais como órgãos policiais, sem amarras, sem hipocrisia, sem traições.

As guardas municipais necessitam de reconhecimento. Não de uma transformação impossível.

Reinaldo Monteiro, GCM de Barueri-SP, Presidente da AGM BRASIL, Bacharel em Direito com especialização em Direito Constitucional e Administrativo, Consultor em Segurança Pública, Palestrante e ex-Diretor da Secretaria Nacional de Direitos Humanos.

Os textos, análises e opiniões publicados nesta coluna são de responsabilidade exclusiva de seu(sua) autor(a) e não refletem, necessariamente, a posição editorial do portal Hora de São Paulo.

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