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A adpf 1214 e a falsa percepção de retrocesso institucional
A recente decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal nos autos da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 1214 tem sido objeto de uma narrativa profundamente equivocada por parte de diversos veículos de comunicação e setores da sociedade civil. A interpretação superficial do julgado sugere que a Suprema Corte teria promovido um retrocesso nas atribuições das Guardas Municipais, retirando-lhes o caráter policial ou limitando sua atuação operacional. No entanto, o exame detido do voto do relator, Ministro Flávio Dino, revela que o foco da decisão cingiu-se estritamente à preservação da identidade institucional e ao respeito à repartição constitucional de competências, sem qualquer prejuízo ao plexo de poderes já consolidados pela jurisprudência da Corte.
O cerne da controvérsia na ADPF 1214 residia na tentativa de municípios alterarem, por meio de lei local, a nomenclatura de suas instituições de “Guarda Municipal” para “Polícia Municipal“. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o pleito improcedente, reafirmou que a denominação “Guarda Municipal” não é meramente acidental ou simbólica, mas constitui um elemento essencial da identidade institucional desenhada pelo legislador constituinte no art. 144, § 8º, da Constituição Federal. A vedação à troca de nome fundamenta-se na necessidade de evitar o que se denomina de “experimentalismo nominalista” ou “fetiche de gestores”, que buscam conferir um verniz de autoridade policial através de rótulos, em detrimento do fortalecimento estrutural das corporações.
É imperativo esclarecer que a impossibilidade de alteração do nomen iuris não acarreta, de forma alguma, a redução das competências das Guardas Municipais. A jurisprudência do STF, consolidada especialmente no julgamento da ADPF 995, já assentou que as guardas integram o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e exercem atividade de segurança pública essencial ao atendimento da sociedade. A decisão na ADPF 1214 apenas confirmou que essa atuação deve ocorrer sob a égide da nomenclatura constitucionalmente estabelecida, preservando a coerência do pacto federativo e impedindo que a autonomia municipal seja utilizada para desfigurar instituições cujos contornos foram fixados em sede de normas gerais nacionais, como a Lei nº 13.022/2014.
Portanto, a premissa fundamental que deve nortear o debate jurídico contemporâneo é a de que a função policial precede a nomenclatura. O fato de um agente ser denominado “guarda” em vez de “policial” não o despoja da autoridade para realizar o policiamento ostensivo e comunitário, nem da legitimidade para efetuar prisões em flagrante ou buscas pessoais quando presentes fundadas razões. A fixação do Tema nº 656 de Repercussão Geral pelo STF é categórico ao reconhecer a constitucionalidade dessas ações, independentemente da denominação do órgão. A busca por uma mudança de nome revela-se, assim, uma distração política que desvia o foco do que realmente importa: a eficiência operacional e a integração harmônica entre as forças de segurança pública.
AS GUARDAS MUNICIPAIS COMO ÓRGÃOS DE SEGURANÇA PÚBLICA
O debate sobre a natureza jurídica das Guardas Municipais alcançou seu ponto de maturação definitiva com o julgamento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 995 pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal. Por meio desse paradigma, a Suprema Corte superou a visão restritiva que buscava alijar as corporações municipais do sistema de segurança pública com base em uma leitura puramente topográfica do art. 144 da Constituição Federal. A tese fixada estabeleceu que a segurança pública é um dever do Estado e responsabilidade de todos, o que abrange, materialmente, a atuação dos Municípios na preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.
A tese da ADPF 995 foi incisiva ao declarar a inconstitucionalidade de todas as interpretações judiciais que excluíam as Guardas Municipais da condição de integrantes do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP). O STF consignou que o deslocamento da disciplina dessas instituições para o parágrafo oitavo do referido artigo constitucional não implica a sua desconfiguração como agentes de segurança pública. Essa decisão harmoniza-se com o princípio da eficiência administrativa, uma vez que a realidade brasileira exige o entrosamento dos diversos órgãos governamentais para o combate à criminalidade violenta e organizada, não se justificando a manutenção de atuações isoladas e estanques entre as forças federais, estaduais e municipais.
Sob o prisma infraconstitucional, a Lei nº 13.675/2018, que instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), consolidou essa integração ao elencar expressamente as Guardas Municipais como integrantes operacionais do sistema, ao lado da Polícia Federal, das Polícias Civis e das Polícias Militares. O diploma legal determina a atuação conjunta e coordenada, conferindo aos Municípios a responsabilidade pela implementação de programas e projetos de segurança pública em âmbito local, com liberdade de organização e funcionamento. Tal inserção operacional é reforçada pelo Estatuto Geral das Guardas Municipais (Lei nº 13.022/2014), que atribui a esses órgãos a função de proteção municipal preventiva e o poder-dever de coibir infrações penais que atentem contra os bens, serviços e instalaçoes da municipalidade.
A consolidação dessa competência representa, ainda, a superação de um persistente preconceito histórico gestado no período pós-redemocratização. Durante décadas, prevaleceu uma desconfiança em relação ao fortalecimento das guardas locais, confundindo-se o necessário controle da atividade policial com o engessamento de suas funções primordiais. No entanto, o Supremo Tribunal Federal tem reafirmado que a polícia de proximidade — ou comunitária — é vital para a efetividade do direito fundamental à segurança, especialmente em localidades onde as forças estaduais possuem dificuldade de penetração territorial. Assim, as Guardas Municipais deixaram de ser meros vigilantes prediais para assumirem o papel de autoridade estatal de proximidade, servindo como referência direta para as reivindicações de segurança da comunidade local.
O TEMA 656 E A CONSTITUCIONALIDADE DO POLICIAMENTO OSTENSIVO E COMUNITÁRIO
A consolidação das Guardas Municipais como atores centrais na arquitetura da segurança pública brasileira teve um marco fundamental no julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 608.588/SP, que deu origem ao Tema nº 656 de Repercussão Geral. Por meio desse precedente vinculante, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a constitucionalidade da atribuição de policiamento ostensivo e comunitário a essas corporações, reafirmando que o poder normativo municipal para disciplinar tais atividades harmoniza-se com a repartição constitucional de competências. O tribunal afastou a visão arcaica de que as guardas estariam limitadas a uma vigilância estática, validando o exercício de ações de segurança urbana voltadas à mediação de conflitos e ao respeito aos direitos fundamentais do cidadão.
A tese fixada no Tema nº 656 é categórica ao estabelecer que é legítima, no âmbito dos municípios, a execução de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive o policiamento ostensivo e comunitário. Essa compreensão decorre do fato de que a ostensividade não é uma prerrogativa exclusiva da Polícia Militar, mas um atributo fático da presença de agentes públicos fardados e equipados no espaço urbano, visando à dissuasão de condutas delituosas e à pronta resposta a atos que atentem contra a tranquilidade social. Assim, ao patrulharem logradouros públicos, as guardas não estão usurpando competência estadual, mas sim exercendo o poder de polícia municipal em caráter colaborativo, integrando o esforço conjunto dos entes federados para a preservação da ordem pública.
A interpretação do art. 144, § 8º, da Constituição Federal deve ser realizada de forma extensiva e sistemática, integrando-se à competência administrativa prevista no art. 30, inciso V, da Carta Magna, que incumbe aos Municípios a organização e prestação de serviços públicos de interesse local. Sob essa ótica, a tríade “bens, serviços e instalações” não pode ser reduzida a uma dimensão meramente patrimonialista de “tijolos e argamassa”. A proteção de um “serviço municipal” abrange a garantia da incolumidade das pessoas que o utilizam; de nada adianta o Município manter uma escola ou um posto de saúde se o acesso a esses locais for impedido pela criminalidade ou pelo tráfico de entorpecentes no entorno.
Nesse contexto, projetos como a Ronda Maria da Penha e o policiamento escolar exemplificam a concretização da guarda de “serviços” e “instalações”. No Município de São Paulo, o projeto Guardiã Maria da Penha, instituído para proteger mulheres vítimas de violência doméstica, realizou mais de 28 mil atendimentos apenas no ano de 2023, demonstrando que a atuação preventiva da Guarda Civil Metropolitana é indispensável para a prestação eficiente da assistência social e da segurança pública de proximidade. Negar às guardas a capacidade de realizar o policiamento comunitário e a mediação de conflitos sob o pretexto de falta de nomenclatura “policial” significaria, na prática, desmantelar programas sociais de proteção à vida e à dignidade humana que já estão plenamente consolidados e amparados pelo Supremo Tribunal Federal.
A LEGITIMIDADE DOS ATOS DE POLÍCIA: BUSCA PESSOAL E PRISÃO EM FLAGRANTE
A legitimidade das intervenções diretas realizadas pelos agentes das Guardas Municipais repousa em um sólido arcabouço normativo que desmistifica a ideia de que esses servidores seriam apenas “cidadãos comuns” ou “vigilantes prediais”. Embora o art. 301 do Código de Processo Penal autorize qualquer do povo a prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito, as Guardas Municipais, na condição de agentes públicos integrantes do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), possuem um verdadeiro poder-dever de agir na interrupção de atividades criminosas. Diferentemente do particular, cuja atuação é facultativa, o guarda municipal atua no exercício de um múnus público voltado à preservação da ordem e da paz social, o que confere às suas ações uma presunção de legitimidade ínsita aos atos administrativos.
O Supremo Tribunal Federal, ao enfrentar a validade das provas obtidas por meio de abordagens efetuadas por guardas civis, consolidou o entendimento de que a busca pessoal independe de mandado judicial quando houver fundada suspeita da posse de objetos que constituam corpo de delito, conforme o art. 244 do CPP. Precedentes emblemáticos, como o RE 1.471.849/SP, reafirmam que comportamentos suspeitos, como a tentativa de fuga ou o descarte de objetos ao avistar a viatura, constituem justa causa suficiente para a abordagem e revista pessoal. A jurisprudência da Corte tem sido incisiva ao cassar decisões de instâncias inferiores que anulavam tais provas sob o argumento de “usurpação de função”, reiterando que o guarda municipal não só pode como deve realizar a prisão de quem se encontre em situação flagrancial.
Nesse sentido, a Suprema Corte tem validado atuações que extrapolam a proteção física imediata de prédios públicos:
Ementa: Direito processual penal. Agravo regimental no recurso extraordinário. repercussão geral. ausência de demonstração. art. 1.035, §§ 1º e 2º, do CPC não observado. inadmissibilidade do apelo extremo busca veicular e pessoal. fundada suspeita. tráfico de drogas. acórdão recorrido em dissonância com a jurisprudência do stf. tema 280-rg. legalidade da abordagem e da busca veicular e pessoal realizada por guardas municipais. provas lícitas. Tema 656-rg. compreensão diversa. reexame de fatos e provas. impossibilidade. súmula 279/stf. agravo interno conhecido e não provido. I. Caso em exame 1. Agravo interno interposto contra decisão monocrática que negou seguimento a recurso extraordinário com agravo, no qual se questiona a legalidade de busca pessoal e veicular que resultou na condenação do recorrente pelo crime de tráfico de drogas. 2. O recorrente sustenta a nulidade das buscas veicular e pessoal, alegando que foram realizadas sem fundadas razões (justa causa), eis que decorrente de denúncia anônima. II. Questão em discussão 3. Há três questões em discussão: saber se as buscas pessoal e veicular realizadas pela guarda municipal foram legítimas e amparadas por fundadas razões. III. Razões de decidir 4. O acórdão recorrido NÃO está alinhado à jurisprudência do STF, firmada no Tema 280 da repercussão geral (RE 603.616), que legitima a entrada forçada em domicílio (e, por analogia, a busca pessoal e veicular) em caso de flagrante delito amparado por fundadas razões, devidamente justificadas a posteriori. 5. A abordagem, no caso concreto, não se deu por iniciativa aleatória e subjetiva dos agentes, mas foi fundamentada em informação concreta previamente recebida, o que confere legitimidade à ação policial e evidencia a fundada suspeita exigida pelos arts. 240, § 2º, e 244 do Código de Processo Penal. 6. As guardas municipais também são agentes públicos que contribuem com a segurança pública, de modo que, inexistindo prova em contrário, não subsistem razões para descredibilizar as declarações prestadas pelos agentes. A atuação da Guarda Municipal, no caso, mostrou-se legítima e compatível com os limites constitucionais e legais de sua função. 7.Incabível a revisão efetuada quanto ao suporte fático-probatório assentado pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. IV. Dispositivo 8. Agravo interno conhecido e não provido. (RE 1576874 AgR, Relator(a): FLÁVIO DINO, Primeira Turma, julgado em 09-12-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 12-12-2025 PUBLIC 15-12-2025)
Além da busca pessoal, a legitimidade das Guardas Municipais estende-se a situações de ingresso em domicílio, especialmente em casos de crimes permanentes, como o tráfico de entorpecentes. De acordo com o Tema nº 280-RG, a entrada forçada em residência sem mandado é lícita quando amparada em fundadas razões que indiquem a ocorrência de flagrante delito. O STF tem aplicado essa diretriz para validar apreensões de vultosas quantidades de drogas realizadas por guardas municipais quando a diligência decorre de atos contemporâneos à infração, como o desvelamento de depósito de entorpecentes após uma abordagem inicial de traficância na via pública.
Portanto, a eficácia da atuação das corporações municipais no combate à criminalidade urbana ordinária — e não apenas na tutela patrimonial — é uma realidade jurídica incontestável. A fixação de parâmetros objetivos pelo Supremo Tribunal Federal nas reclamações constitucionais, como a Rcl 62.455/SP, visa justamente evitar subjetivismos que deixariam as guardas “de mãos atadas” diante de crimes em curso. A autoridade do guarda municipal para agir no flagrante e na busca pessoal é plena e independe de qualquer alteração nominal da instituição, uma vez que sua competência material já está devidamente resguardada pela interpretação contemporânea da Constituição da República e pela legislação federal de regência.
O NOMINALISMO POLÍTICO E O “FETICHE” DA POLÍCIA MUNICIPAL
A insistência de diversos gestores municipais na alteração da nomenclatura de suas Guardas Municipais para “Polícia Municipal” revela um fenômeno que a doutrina jurídica e a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal têm identificado como um apego injustificado ao nominalismo político. Juridicamente, tal mudança é absolutamente desnecessária, uma vez que o plexo de atribuições e a natureza de órgão de segurança pública já estão plenamente assegurados pelo art. 144, § 8º, da Constituição Federal e pela Lei Federal nº 13.022/2014. O que se observa, em realidade, é um “fetiche de gestores emocionados” que buscam, através de uma simples troca de rótulos, conferir um verniz de prestígio político às corporações, muitas vezes negligenciando o fortalecimento estrutural, técnico e orçamentário que a segurança pública de proximidade realmente demanda.
O Ministro Flávio Dino, ao relatar a ADPF 1214, foi enfático ao apontar que a denominação “Guarda Municipal” é um elemento essencial da identidade institucional dessas corporações. Permitir que cada um dos 5.570 municípios brasileiros altere livremente a nomenclatura de instituições previstas na Constituição Federal criaria um precedente perigoso de insegurança jurídica e confusão administrativa. Nas palavras do Relator, a autonomia municipal não significa soberania para desfigurar o desenho institucional do Estado Federal, comparando a gravidade dessa medida à absurda hipótese de um município renomear sua Câmara Municipal para “Senado Municipal” ou sua Prefeitura para “Presidência”. O rigor semântico da Constituição serve para balizar competências e hierarquias, e a sua ruptura em nome de conveniências políticas locais atenta contra a estabilidade do pacto federativo.
Ademais, a legislação federal vigente já oferece todos os instrumentos necessários para que as Guardas Municipais atuem com plenitude no campo operacional, tornando a troca de nome um gasto de energia política inútil. O art. 22, parágrafo único, da Lei nº 13.022/2014 já assegura às guardas a utilização de denominações consagradas pelo uso, como “guarda civil” ou “guarda metropolitana“, sem que isso exija a alteração do nomen iuris constitucional. O Decreto Federal nº 11.841/2023 regulamentou a atuação integrada dessas forças, permitindo o patrulhamento preventivo e o atendimento de ocorrências emergenciais em colaboração com os órgãos estaduais e federais. Se a lei e o regulamento já autorizam o policiamento, a prisão em flagrante e a busca pessoal, a obsessão pela palavra “Polícia” no uniforme não passa de uma estratégia de marketing político que ignora a substância jurídica já conquistada pela categoria.
Portanto, o fortalecimento das Guardas Municipais não deve passar pela cosmética terminológica, mas pela densificação de sua eficiência e pelo aprimoramento de seus controles. A tentativa de “militarizar” o nome ou de buscar uma equiparação nominal com as forças estaduais desvia o foco do verdadeiro desafio: a construção de uma polícia de proximidade inteligente, técnica, bem remunerada e submetida ao império da lei. O Supremo Tribunal Federal sinalizou claramente que as determinações constitucionais estão acima de voluntarismos pessoais; as guardas já são polícias de fato e integrantes operacionais do SUSP, e qualquer tentativa de alteração nominal via lei municipal constitui uma afronta direta à segurança jurídica e à autoridade da Constituição da República.
O FORTALECIMENTO PELA EFICIÊNCIA E PELO CONTROLE EXTERNO
A trajetória da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal revela que o verdadeiro fortalecimento das Guardas Municipais não advém de uma mudança cosmética de nomenclatura, mas da sua consolidação como peça fundamental do federalismo cooperativo na segurança pública. A integração dessas forças no Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), chancelada pela ADPF 995, impõe uma atuação harmônica e sistêmica entre os entes federados, voltada à redução efetiva dos índices de criminalidade urbana. Nesse cenário, o foco deve recair sobre a eficiência operacional e a integração técnica, e não sobre o nominalismo político que, ao tentar transformar “guarda” em “polícia” via legislação local, apenas gera instabilidade jurídica e conflitos federativos desnecessários.
O reconhecimento das guardas municipais como órgãos de segurança pública traz consigo, por imperativo constitucional, o ônus da transparência e da responsabilidade. Nos termos do art. 129, inciso VII, da Constituição Federal, as atividades de policiamento exercidas por essas corporações — justamente por afetarem direitos fundamentais como a liberdade e a intimidade — devem estar submetidas ao controle externo da atividade policial exercido pelo Ministério Público. A tese fixada no Tema nº 656-RG reafirma essa submissão, garantindo que o incremento das atribuições operacionais seja acompanhado pela rigorosa fiscalização ministerial, assegurando que o uso da força e as abordagens ocorram dentro dos estritos limites da legalidade e do respeito aos direitos humanos. Em síntese, o veredito do STF na ADPF 1214 deve ser compreendido como uma vitória da substância sobre a forma. As Guardas Municipais já são, para todos os efeitos jurídicos e práticos relevantes, polícias de proximidade dotadas de plenos poderes para o policiamento ostensivo, buscas pessoais e prisões em flagrante. A proibição de alteração do nome para “Polícia Municipal” preserva a segurança jurídica e a identidade institucional sem subtrair um milímetro sequer da autoridade desses agentes no combate ao crime. Insistir na mudança de nomenclatura é, portanto, um desperdício de energia política e um fetiche que ignora o fato de que a legitimidade do órgão é construída pela proteção diária ao cidadão, e não pela palavra bordada no uniforme.
Reinaldo Monteiro, GCM de Barueri-SP, Presidente da AGM BRASIL, Bacharel em Direito com especialização em Direito Constitucional e Administrativo, Consultor em Segurança Pública, Palestrante e ex-Diretor da Secretaria Nacional de Direitos Humanos.
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